30 września 2026. Ukraina zajęła siódme miejsce wśród 117 krajów świata pod względem korzystania z kryptowalut. Jednocześnie Ukraina nadal nie ma pełnych ram prawnych dla tego rynku. Ustawa przyjęta jeszcze w 2022 roku nigdy nie zaczęła w praktyce obowiązywać, a nowy projekt ustawy nr 10225-д już od ponad roku czeka na drugie czytanie. Dlaczego legalizacja rynku kryptowalut tak się przeciąga i co nadal stoi na przeszkodzie, by wprowadzić dla niego jasne zasady?
Ukraina awansowała z ósmego na siódme miejsce w Global Crypto Adoption Index 2026, opracowywanym przez amerykańską firmę analityczną Chainalysis. Badanie obejmuje okres od lipca 2025 do czerwca 2026 roku. Przed Ukrainą znalazły się Brazylia, USA, Nigeria, Japonia, Korea Południowa i Indie. Indeks nie pokazuje, ile kryptowalut posiadają obywatele poszczególnych krajów. Ocenia faktyczne wykorzystanie aktywów cyfrowych na podstawie czterech wskaźników: operacji za pośrednictwem serwisów kryptowalutowych, krajowych transakcji P2P, transferów transgranicznych oraz wartości aktywów przechowywanych przez użytkowników w blockchainie. Ukraina zajęła ósme miejsce pod względem pierwszego i ostatniego wskaźnika oraz szóste pod względem dwóch pozostałych.
Wysoka pozycja Ukrainy nie jest przypadkowa. Rok wcześniej, według innej metodologii Chainalysis, zajmowała ona ósme miejsce w rankingu ogólnym, a po przeliczeniu aktywności kryptowalutowej na liczbę mieszkańców – pierwsze na świecie. Analitycy wiązali popularność aktywów cyfrowych w krajach Europy Wschodniej, w tym w Ukrainie, z niepewnością gospodarczą, wojną, ograniczeniami tradycyjnego systemu finansowego oraz wysokim poziomem kompetencji technologicznych społeczeństwa.
Według międzynarodowych szacunków, na które powołuje się przewodniczący Narodowej Komisji Papierów Wartościowych i Giełdy Ołeksij Semeniuk, z aktywów wirtualnych korzysta około 6,5 mln Ukraińców, a roczna wartość operacji może sięgać 100 mld USD. Część ukraińskich firm kryptowalutowych działa za pośrednictwem zagranicznych jurysdykcji, a obywatele korzystają z międzynarodowych platform.
Próby uregulowania tego dużego rynku trwają już od kilku lat. Ustawę „O aktywach wirtualnych” Rada Najwyższa przyjęła jeszcze w 2022 roku. Miała ona określić status prawny aktywów cyfrowych, prawa uczestników rynku oraz zasady działania firm świadczących związane z nimi usługi. Ustawa nigdy jednak nie nabrała praktycznego znaczenia. Aby mogła zacząć działać, konieczne było wprowadzenie zmian do Kodeksu podatkowego i określenie zasad opodatkowania operacji na aktywach wirtu
W kwietniu 2025 roku w Radzie Najwyższej zarejestrowano projekt ustawy nr 10225-д, który ma jednocześnie uregulować obrót aktywami wirtualnymi i ustanowić zasady ich opodatkowania. 3 września tego samego roku parlament poparł dokument w pierwszym czytaniu 246 głosami.
Od tego czasu minął ponad rok. Na oficjalnej stronie Rady Najwyższej status projektu ustawy nadal pozostaje bez zmian – „przygotowywany do drugiego czytania”. 1 września 2026 roku ponownie włączono go do porządku obrad sesji parlamentu.
Opóźnienie nie wynika wyłącznie z kwestii podatkowych. Przed drugim czytaniem trzeba w praktyce określić całą konstrukcję przyszłego rynku: jakie aktywa cyfrowe będą podlegać regulacji, kto będzie nadzorował jego uczestników, jak będą licencjonowane firmy kryptowalutowe, jakie wymogi będą obowiązywać zagraniczne platformy oraz w jaki sposób ukraińskie przepisy zostaną dostosowane do europejskich.
Narodowa Komisja Papierów Wartościowych i Giełdy przygotowała 80 uwag i propozycji do projektu ustawy. Jeszcze pod koniec lipca jej przewodniczący Ołeksij Semeniuk mówił, że prace nad dokumentem są praktycznie zakończone i trwa ostatni etap uzgodnień międzyresortowych. Jednak do końca września projekt nadal nie trafił do drugiego czytania.
Jedną z najtrudniejszych kwestii okazało się ustalenie, kto właściwie ma nadzorować rynek kryptowalut. Od wybranego modelu zależy, kto będzie wydawał zezwolenia uczestnikom rynku, określał obowiązujące ich wymogi, sprawował nadzór i reagował na naruszenia.
Komisja proponuje model sektorowy, zbliżony do europejskiego rozporządzenia MiCA. Tokeny pieniądza elektronicznego, które ze względu na swój charakter są najbardziej zbliżone do tradycyjnego pieniądza i systemu płatniczego, miałyby pozostać w gestii Narodowego Banku Ukrainy. Komisja proponuje natomiast, by regulowanie pozostałych kategorii aktywów wirtualnych, dopuszczanie ich do obrotu, a także autoryzacja i nadzór nad dostawcami związanych z nimi usług należały do jej kompetencji.
„Nie decydujemy o tym, czy rynek aktywów wirtualnych będzie istniał, bo on już istnieje. Decydujemy o tym, jakie będzie jego miejsce w systemie finansowym” – wyjaśnia Semeniuk.
Nadal jednak trwają spory o podział kompetencji. Członkini parlamentarnej komisji ds. finansów, polityki podatkowej i celnej Olha Wasylewska-Smahliuk opowiada się za innym rozwiązaniem. Jej zdaniem głównym regulatorem powinien być Narodowy Bank Ukrainy, ponieważ nadzór dwóch instytucji nad jednym uczestnikiem rynku może prowadzić do różnych wymogów i konkurencji kompetencyjnej.
Kolejnym problemem jest określenie, co właściwie państwo zamierza regulować. Aktywa cyfrowe szybko się zmieniają. Jeśli ustawa będzie zawierała zamknięty katalog rodzajów tokenów i technologii, może się zestarzeć jeszcze przed pełnym uruchomieniem rynku. Z drugiej strony przyznanie regulatorowi nieograniczonego prawa do samodzielnego decydowania, który produkt cyfrowy podlega jego nadzorowi, oznaczałoby stworzenie zbyt szerokiego pola do uznaniowości administracyjnej.
Komisja proponuje kierować się zasadą „treść jest ważniejsza niż forma”: oceniać ekonomiczny charakter aktywa, prawa jego właściciela, sposób emisji, możliwość obrotu oraz związane z nim ryzyka. Ma to znaczenie na przykład w przypadku NFT. Unikatowe cyfrowe dzieło sztuki i tysiące identycznych tokenów sprzedawanych jako produkt inwestycyjny mogą technicznie wykorzystywać podobną technologię, ale wiążą się z zupełnie innym ryzykiem finansowym.
Osobnym problemem jest monitoring finansowy. Ukraina musi zbliżyć swoje przepisy do standardów FATF i UE, między innymi w zakresie identyfikacji klientów (KYC) oraz tzw. Travel Rule, czyli przekazywania informacji o nadawcy i odbiorcy podczas transferu aktywów wirtualnych.
W przypadku Ukrainy do zwykłego ryzyka prania pieniędzy dochodzi również ryzyko związane z sankcjami. Przy dopuszczaniu zagranicznych firm kryptowalutowych konieczne jest między innymi sprawdzanie ich beneficjentów rzeczywistych, źródeł kapitału oraz ewentualnych powiązań z państwem-agresorem.
O tym, że problem już dawno przestał być teoretyczny, świadczą przypadki pojawiające się nawet bez odrębnych przepisów dotyczących kryptowalut. W kwietniu tego roku Narodowy Bank Ukrainy zakazał serwisowi internetowemu Crypsee świadczenia usług, które faktycznie miały charakter kredytowy, choć formalnie były oferowane jako pożyczki w kryptoaktywach.
Jednak nawet przyjęcie ustawy nie rozwiąże wszystkich problemów. Aby legalny biznes kryptowalutowy mógł normalnie działać w Ukrainie, potrzebuje rachunków bankowych. Banki podchodzą jednak ostrożnie do takich klientów ze względu na ryzyko prania pieniędzy, sankcji, nieprzejrzystego pochodzenia aktywów oraz operacji transgranicznych. Dlatego nawet po uzyskaniu zezwolenia od państwa firma kryptowalutowa może mieć problemy z obsługą bankową.
Regulacje mają ograniczyć te ryzyka: dla banku nie będzie to już nieznana firma kryptowalutowa, lecz autoryzowany uczestnik rynku ze zweryfikowanymi właścicielami, systemem monitoringu finansowego, obowiązkami sprawozdawczymi i nadzorem państwa. Sama licencja nie zagwarantuje jednak automatycznego dostępu do systemu bankowego.
Istnieje też odwrotne ryzyko – że nowy rynek zostanie uregulowany tak mocno, iż firmom nadal będzie łatwiej i taniej obsługiwać ukraińskich klientów za pośrednictwem innych jurysdykcji. Dlatego przyszłe przepisy powinny z jednej strony zapewniać kontrolę, a z drugiej sprawić, by legalna działalność w Ukrainie była ekonomicznie atrakcyjna.
Nawet jeśli projekt nr 10225-д zostanie przyjęty w najbliższym czasie, legalny rynek kryptowalut nie zacznie działać następnego dnia. Po uchwaleniu ustawy trzeba będzie przyjąć akty wykonawcze, ustalić procedury autoryzacji firm i obowiązujące je wymogi, stworzyć rejestry i systemy sprawozdawczości oraz przygotować techniczną infrastrukturę nadzoru. Potrzebny będzie również okres przejściowy, podczas którego firmy będą dostosowywać się do nowych zasad, a regulatorzy tworzyć system kontroli.
Sama Narodowa Komisja Papierów Wartościowych i Giełdy utworzyła już odrębny obszar zajmujący się aktywami wirtualnymi, buduje zespół i analizuje praktykę regulatorów w UE. Nadzór nad takim rynkiem wymaga nie tylko uprawnień prawnych, lecz także technologii umożliwiających analizę transakcji blockchainowych, monitoring finansowy oraz kontrolę zachowań jego uczestników. Komisja zakłada przyjęcie odpowiednich przepisów w 2026 roku, nie podaje jednak konkretnej daty uruchomienia w pełni regulowanego rynku.
Ukraina znalazła się więc w dość nietypowej sytuacji. Pod względem faktycznego korzystania z kryptowalut należy już do światowej czołówki, podczas gdy ustawodawstwo pozostaje kilka lat w tyle za rozwojem rynku. Z aktywów cyfrowych korzystają miliony ludzi, ukraińskie firmy działają za pośrednictwem zagranicznych jurysdykcji, a regulatorzy już stykają się z operacjami, dla których obecne przepisy są niewystarczające.
Nie chodzi więc już o to, czy w Ukrainie powstanie rynek aktywów wirtualnych. On od dawna istnieje. Pytanie brzmi, kiedy państwo wreszcie nadrobi zaległości i obejmie go jasnymi zasadami.
Wiktoria Czyrwa
Image by WorldSpectrum from Pixabay